19 septembre 2019, date mémorable pour les entités publiques ! Elle marque l’entrée en vigueur des deux derniers textes (décret 2019/321 et 2019/322 du 19 juin 2019) relatifs à la réforme engagée depuis le 12 juillet 2017. En effet, les premières lois 2017/010 et 2017/011 datent du 12 juillet 2017, Quatre dates marquent ainsi l’histoire de l’entrée en vigueur de cette réforme : 12 juillet 2017, 12 juillet 2018, 19 juin 2019 et 19 septembre 2019. Au regard de l’application partielle des dispositions de la loi du 22 décembre 1999 et de l’actualité récente relativement au respect de la durée des mandats des dirigeants et mandataires sociaux, plusieurs observateurs et analystes de la gouvernance publique semblent sceptiques quant à la capacité du nouveau cadre juridique à impulser des changements souhaités.

Et pourtant, ces changements, plus qu’une simple régulation juridique, sont une véritable réforme au sens de Caiden (1968), fondée sur l’idée qu’il ne faut rien attendre des changements naturels et de tous les moyens artificiels susceptibles d’améliorer un ordre donné de chose. Il s’agit alors d’un processus planifié nécessitant une intervention volontaire des acteurs. L’adoption d’un nouveau dispositif réglementaire nécessite de mobiliser tous les efforts systématiques de transformation des pratiques de gouvernance des entités publiques : les orientations stratégiques (primauté de la logique marchande), le management (instances de gestions et leur articulation), les rémunérations, les relations avec  les parties  prenantes, entre autres. Il convient donc de disposer  des  mécanismes efficaces pour  assurer la conformation des  entités publiques aux  nouvelles  dispositions du cadre juridique.

Osons une petite incursion dans l’univers des entités publiques et posons-nous la question de savoir quel est l’état actuel de l’appropriation des principaux textes de la réforme. Un sondage a été réalisé auprès des acteurs impliqués dans la mise en œuvre de la réforme. Il s’agit des responsables juridiques des entités publiques (principaux conseillers juridiques des directeurs généraux), les responsables des administrations (membres ou membres aspirants des conseils d’administration des entités publiques) et les journalistes économiques (acteurs qui relaient et commentent l’actualité des entités publiques). Ces acteurs sont principalement des cadres intermédiaires, les principaux followers dont l’action est critique dans la réussite de la réforme. Ce sont eux qui manipulent les textes et qui sont chargés de produire / transformer les ressources pour générer des résultats attendus. Sur 85 questionnaires administrés, 75 ont été renseignés dont 62 exploitables. L’échantillon1 est le suivant :

1 Nous remercions le cabinet CADEV qui a bien voulu faciliter la collecte des données auprès des responsables juridiques des entités publiques lors du séminaire sur les lois organisé le 30 juillet 2019.

Les objectifs spécifiques de ce sondage sont de trois ordres. D’abord apprécier la connaissance générale qu’ont les acteurs de ce dispositif et les suggestions formulées pour son efficacité. Ensuite, il est question d’apprécier la capacité des différents organes à jouer pleinement leurs rôles (Assemblée générale, conseil d’administration et direction générale) et les suggestions pour leur fonctionnement efficace. Enfin, les répondants ont formulé des recommandations pour améliorer la compétitivité des entités publiques.

I.Connaissance générale : Textes connus mais les         mécanismes de leur appropriation ignorés

Constat 1 :

On  peut  se  satisfaire  de  ce  que tous  les  textes  sont  connus  des acteurs interrogés à plus de 83%. Bien que les textes soient connus, leurs mécanismes d’appropriation sont, soit absents, soit méconnus.

On peut se satisfaire de ce que les textes sont connus des acteurs interrogés avec un pic de 93,5% pour le décret 2019/321 du 19 juin 2019 sur les rémunérations dans les entreprises publiques et un plancher de 83,9% pour la loi N°2017/011 du 12 juillet portant statut général des entreprises publiques. Les responsables des cellules juridiques ont une bonne connaissance de tous les textes. Pour cette catégorie d’acteurs, les décrets (100%) sont plus connus que les lois (93%). Les journalistes ont une meilleure connaissance des textes (87,5%) que les responsables des administrations (76,9%) susceptibles de siéger aux conseils d’administration des entités publiques.

Le graphique qui suit indique que la plupart des répondants ont pris connaissance des lois au cours d’une session de formation organisée à cet effet. Les autres moyens de communication ont été peu sollicités. Cette réalité dévoile une faible vulgarisation du nouveau cadre juridique des entités publiques.

2 Ep= entités publiques ; J= journalistes économiques ; AD= administrations.

Bien que les textes soient connus, il apparait que les mécanismes d’appropriation de ces textes ne sont pas déterminés ou sont mal connus de la moitié des acteurs interrogés. Seuls 56,5% de répondants disent savoir quels sont les mécanismes d’appropriation de loi 2017/011 et 53,2% pour la loi 2017/010 du 12 juillet 2017.

Pour une meilleure appropriation des textes, les répondants formulent des suggestions mentionnées dans le graphique ci-après.

Graphique 2 : mécanismes suggérés pour l’appropriation de la réforme

Les recommandations formulées pour l’efficacité de la réforme sont, par ordre d’importante : l’application scrupuleuse des textes (19), la création d’un comité interne éventuellement assisté d’un expert pour l’accompagnement à la conformation aux nouveaux textes (15), l’organisation des séminaires (7), la vulgarisation via tous les canaux de communication (6), la mise en place d’une cellule de veille juridique ou d’un observatoire d’application des textes (3).

D’autres suggestions émergent : créer un cadre d’échange entre le PM et les DG ; que emmener le conseil constitutionnel et les tribunaux administratifs à dire le droit et dans la diligence, pour réduire les conflits ; harmoniser des textes (lois et décrets) par rapport à la constitution qui est la loi fondamentale du pays afin d’éviter des incompréhensions.

Les suggestions formulées révèlent  que le mécanisme privilégié pour l’appropriation de la réforme est

« l’accompagnement ». Les répondants ont plus besoin d’un coaching visant à développer des outils concrets pour l’arrimage à la réforme que des formations visant le renforcement des capacités. L’accompagnement est différent des formations aussi bien dans ses objectifs que dans ses méthodes. Il serait alors inefficace d’engager uniquement une série de formations comme c’est souvent le cas lorsqu’un nouveau dispositif se met en place. Au mieux, les formations seront doublées du processus d’accompagnement.

II.        Efficacité des organes délibérants

Il s’agit, ici, d’apprécier la capacité des organes délibérants à assumer pleinement leurs rôles.

Graphique 3 : Conditions à remplir pour améliorer le fonctionnement des assemblées générales des entreprises publiques.

Autres : harmonisation des textes ; modification de certaines dispositions de la constitution ; révision par catégories des membres ; should be more proactive ; trop stricte, trouver des mesures pour allonger ; afin de ne pas impacter sur le résultat ; le droit de nomination des DG et DGA dévolu au chef de l’état (c’est un fait bloquant).

 Graphique 4 : Conditions à remplir pour améliorer le fonctionnement des Conseils d’administration  des entreprises et établissements publics

Graphique 5 : Conditions à remplir pour améliorer le fonctionnement de la Direction générale des entreprises et établissements publics

Les rémunérations interviennent comme une incitation pour les dirigeants. Cette incitation doit contribuer à la performance des dirigeants. Les nouvelles dispositions en matière de rémunération sont à la baisse et, dans certains cas, le taux de cette baisse est considérable. La plupart des répondants trouvent que cette rémunération est correcte aussi bien pour le PCA, le DG et le DGA. Certains estiment qu’il n y a pas de corrélation positive entre le niveau de rémunération et la performance des entités publiques. D’autres estiment que les salaires de ces dirigeants sont très élevés et que rien ne justifie que les fonctionnaires et agents publics, qui servent l’Etat au même titre que leurs collègues des administrations, soient aussi gracieuses mieux payés.

Les conditions d’efficacité des organes dirigeants  des entités publiques sont principalement de quatre ordres, ci-après classés par ordre d’importance :

• Appliquer scrupuleusement les textes ;
• Désigner les dirigeants et les administrateurs compétents ;
• Assigner les objectifs clairs et quantifiables au Conseil d’administration et à la Direction générale. Assurer le suivi de leurs performances et les sanctionner positivement et négativeme Pour cela, les rôles des tutelles techniques et financières doivent être pleinement assumés ;
• Accorder des marges de manœuvre aux directeurs généraux dans la gestion de l’entrepri L’option disciplinaire et extrêmement contraignante des textes serait un frein à sa compétitivité.

III.        Suggestions visant à améliorer la compétitivité des entités publiques

Il est évident que la performance des entités publiques ne dépend pas seulement de la maîtrise des textes. D’autres variables influencent son fonctionnement

Constat 5 : Les conditions de la compétitivité des entités publiques sont, par ordre d’importance :

-Faire signer les contrats de performance aux dirigeants

-Recruter les cadres de l’entreprise et les DGs suivant un processus concurrentiel

-Procéder   aux   évaluations   des   dirigeants   et   audits réguliers de l’entreprise

-Eviter les situations de conflits d’intérêts et respecter les incompatibilités proscrites.

-L’évaluation aux résultats et déterminer des indicateurs de la performance

Nous avons demandé aux répondants d’identifier les mesures qui pourraient contribuer à améliorer la compétitivité des entités publiques. Les réponses obtenues sont déclinées ci-après.

Graphique 6 : Quelles autres mesures pourraient améliorer le fonctionnement et la rentabilité des entreprises et établissements publics ?

Dans les réponses dépouillées, il apparaît que le débat sur la constitutionnalité des lois de 2017 et les décrets conséquents a semé le doute dans la compréhension et la mise en œuvre de la réforme. Plusieurs répondants suggèrent de revoir les textes pour les rendre compatibles avec la constitution. Ce constat témoigne de ce que les explications données à la suite de la lettre du SGPR adressée au SGPM à ce sujet n’ont pas dissipées les incompréhensions.

Les conditions de la compétitivité des entités publiques sont principalement de quatre types, ci-après classés par ordre d’importance :

• Faire signer les contrats de performance aux dirigeants
• Recruter les cadres de l’entreprise et les DG suivant un processus concurrentiel
• Procéder aux évaluations et audits réguliers
• -Eviter les situations de conflits d’intérêts notamment dans les procédures de marchés et respecter les incompatibilités proscrite
• L’évaluation aux résultats est une bonne chose, encore faudrait-il déterminer de façon claire les indicateurs de la performance qui seront retenus dans l’évaluation des dirige

Pour conclure, les acteurs interrogés ont une bonne connaissance des textes. Toutefois, si les textes sont connus de tous, les mécanismes de leur appropriation sont inexistants ou peu connus. Ils suggèrent des modalités d’appropriation dont l’accompagnement est privilégié. Inutile d’envisager des séries de formation en guise de renforcement de capacités, comme c’est souvent le cas lorsqu’un nouveau cadre juridique est adopté. Par ailleurs, les répondants doutent de l’efficacité de la réforme au regard des expériences antérieures et de la récente actualité sur les entités publiques qui laissent présager que les textes ne seront pas appliqués avec rigueur. Pour assurer le succès de la réforme, ils préconisent un respect scrupuleux des textes, un rôle plus accru de la tutelle technique, la détermination des objectifs pour les dirigeants et les organes délibérants, le recrutement des cadres et des dirigeants suivant le processus de la concurrence et plus de marge de manœuvre à la Direction générale.

A la date du 19 septembre 2019, les entités publiques devraient afficher la physionomie ci-après :

Constat 6 : A la date du 19 septembre à 13h la situation dans 03 établissements publics laisse apparaître que :

*Les mandats ne sont pas arrimés aux dispositions des lois (durée et actes de nomination)

*01 établissement sur 3 dispose d’une structure d’audit, de contrôle interne (qui existaient avant la réforme) et de la cellule de maturation des projets

*Les rémunérations ne sont pas arrimées aux nouvelles dispositions

*01 établissement sur les 03 dispose du règlement intérieur et de la charte de l’administrateur

*Aucun des trois n’a élaboré sa politique financière

*01 sur 03 a adapté son manuel de procédures aux nouvelles dispositions

*02 des 03 disposent d’un site web actif mais les informations y contenues renseignent plus sur les activités de l’entreprise que sur leurs performances propres.

• Mandats des dirigeants et mandataires sociaux ne dépassant pas les durées prévues
• Tous les administrateurs siégeant au Conseil d’Administration disposent d’un décret présidentiel
• Les fonctions de contrôle de gestion et d’audit interne implémentées dans toutes les entités publiques ; une cellule de  maturation  des  projets  créée  dans  toutes  les  entités publiques

• Règlement intérieur du Conseil d’administration et la charte de l’administrateur élaborés

• Grille d’évaluation du DG et DGA validé par le Conseil d’administration
• Politique financière élaborée avec des résolutions fixant les rémunérations des DG et DGA conformément aux décrets ; un accent est mis sur le dispositif indemnitaire retenu pour le personnel
• Adapter le manuel de procédures aux nouvelles dispositions
• Disposer d’un dispositif comptable qui permette l’élaboration des trois comptabilités comme l’exige la loi

• Adapter la nomenclature des personnels à celle prévue par la loi
• Existence d’un site web fonctionnel et actif: identifier l’ensemble des PP et préparer l’information conséquente à diffuser

Il apparaît alors comme une évidence qu’il est urgent, pour les entités publiques, de mettre en place les mécanismes d’appropriation de la réforme. L’objectif est que chaque instance joue efficacement son rôle.

Prochaines publications à retrouver sur cette plateforme

La réforme des entités publiques : doutes et peurs des dirigeants

Les rôles distinctifs et partagés des tutelles, du conseil d’administration et des dirigeants

Les rôles des différents organes : zones de potentiels conflits

Les rôles des différents organes : cas spécifique des marchés publics des entreprises publiques Performance des entités publiques : de quelle performance parle-t-on ?

L’exigence de diffusion de l’information : avec qui communiquer et quoi communiquer ?

Les responsabilités civiles et pénales des mandataires sociaux.