L’actualité récente de la Sous-Région CEMAC nous plonge dans une situation sujette à polémiques, impliquant compagnies pétrolières, sociétés extractives, banques commerciales et la Banque Centrale dans l’application de la Réglementation des changes de l’espace communautaire. Ce sujet, au cœur des résolutions du dernier Sommet des Chefs d’Etat réunis en session extraordinaire en décembre 2024 à Yaoundé, a été amplement préempté par le journal EcoMatin qui en a fait le thème de la 3ème Edition Sous-régionale de son évènement à succès : la Finance Week. Devenue une référence dans l’univers évènementiel de la zone CEMAC et une plateforme de rencontres où les sommités de la finance sous-régionale, des capitaines d’industries, des managers d’établissements de crédit et des dirigeants d’institutions communautaires se retrouvent depuis trois ans déjà, la Finance Week nous donne l’occasion de porter notre voix à un débat qui fait des gorges chaudes au-delà des frontières de l’espace communautaire, de revisiter le chemin parcouru par notre Sous-Région depuis les années 1960.
Nous tenterons de donner à voir sur la perspective historique et le contexte à travers les évolutions au cours des 30 dernières années, présenterons ses objectifs, fixerons l’opinion de la Sous-région sur son contenu, le cadre d’élaboration des règles qui la régissent et les amendements apportés aux textes qui la composent, les principes de base à observer, les concepts clés ou encore l’organisation du dispositif qui la constitue. Notre contribution donnera également un aperçu de l’impact de son application depuis 2019, mettra en évidence les défis et contraintes à relever relatifs à son implémentation pour les opérateurs du secteur bancaire et les compagnies pétrolières. Nous tracerons enfin des perspectives permettant une application efficace de ce dispositif ô combien stratégique pour nos économies.
D’où venons-nous ?
Avant les indépendances, les colonies et territoires d’Afrique Occidentale française et d’Afrique Equatoriale française se caractérisaient, du point de vue du change par l’institution du contrôle des changes à partir du franc français, une liberté de circulation et de transfert au sein de l’Afrique équatoriale française et de l’Afrique occidentale française.
Après 1960, en dépit de la pléthore des textes pris par les différents pays de ces deux blocs autrefois sous colonie française, la problématique des changes est ignorée dans le corpus réglementaire. L’on observe plutôt une sublimation de la garantie monétaire de la France. Et pendant toutes ces années, les compagnies pétrolières, les industries extractives et tous les autres opérateurs économiques opérant dans les 14 pays ayant en partage le Franc CFA, n’honoraient pas l’obligation de rapatrier les devises dans leurs zones respectives.
Il a fallu que survienne l’ajustement monétaire de janvier 1994 pour que les consciences commencent à s’éveiller face à la situation monétaire de la Zone Franc et à la problématique des réserves de change. Les Etats ont pris conscience et ont questionné les limites de la garantie de change offerte par la France. Face à cette situation née de la crise de change que le Cameroun, le Congo, le Gabon, la Guinée Equatoriale, la République Centrafricaine et le Tchad n’ont pas pu adresser, les pays de la Zone Franc, dans leur ensemble, en marge de l’entrée en vigueur du Marché Monétaire, le 1er juillet 1994, ont pris la décision de se doter d’un dispositif protecteur pour faire face aux prochaines crises de change. Le dispositif du Marché Monétaire, ainsi adopté en juillet 1994, a d’une part, introduit des mécanismes pour le refinancement des pays membres à la Banque Centrale, et d’autre part, fixé des règles pour les opérations de change. La réglementation de change envisagée visait alors à unifier les politiques monétaires des pays de la CEMAC, en particulier en ce qui concerne les opérations de change et le rapatriement des recettes d'exportation. Les premiers textes ont vu le jour en avril 2000. Ceux-ci étaient principalement constitués du Règlement CEMAC portant harmonisation de la règlementation des changes dans la CEMAC.
En 2011, une évaluation de la mise en œuvre du Règlement de 2000 portant harmonisation de la règlementation des changes dans la CEMAC a été réalisée par un Groupe de travail composé de la Banque de France – BEAC – Trésor public français sur le rapatriement des devises. Il en ressort que les parties prenantes du cadre règlementaire et opérationnel de la réglementation des changes, avaient une faible connaissance de du dispositif en vigueur. Une situation rendue possible en raison de l’absence d’actions initiées et entreprises pour sa vulgarisation et l’ineffectivité de sa mise en œuvre par les Etats et la Banque Centrale. Au-delà, l’on note également une faiblesse des dispositifs opérationnels de suivi et de contrôle du Règlement.
Dès 2014, la CEMAC va subir les effets néfastes du triple choc pétrolier, sécuritaire et humanitaire qui secoue la zone de part en part. Ce qui va entraîner la convocation d’un Sommet d’urgence des Chefs d’Etat de la CEMAC en décembre 2016 à Yaoundé en présence du Directeur général du Fonds Monétaire International. Face à l’érosion des réserves de changes de la Zone CEMAC, plusieurs options sont sur la table sont celle de la dévaluation du franc CFA de la CEMAC. Aussi est-ce à cette occasion que l’option du rapatriement systématique des devises dans la zone est prise et que le chemin vers la nouvelle réglementation des changes est adopté.
En mars 2018, les ultimes observations sont recueillies des parties prenantes du projet de révision de la règlementation des changes, notamment les départements ministériels (services douaniers, services de contrôle des opérations du commerce extérieur), les établissements de crédit et les institutions spécialisées de la CEMAC, concernés par le dispositif lors d’un atelier. En octobre 2018, le Fonds Monétaire International et l’Institut Africain des Envois de Fonds (AIR) ont fait leurs observations dans la mouture finale du projet de règlement. Et le 21 décembre 2018, le Règlement n°02/18/CEMAC/UMAC/CM portant Réglementation des changes de la CEMAC, est adopté par le Comité Ministériel de l’UMAC. Ce texte est entré en vigueur le 1er mars 2019. Suite à cette entrée en vigueur, la BEAC a procédé à la signature et l’entrée en vigueur du premier jeu d’Instructions d’application du nouveau règlement le 10 juin 2019. Cette étape sera suivie le 31 août 2019 par la fin de la période règlementaire de mise en conformité des agents économiques de la CEMAC par rapport aux nouvelles dispositions. Dès octobre de la même année, les discussions avec les sociétés extractives sont engagées s’agissant des dispositions spécifiques les concernant.
Pourquoi une réglementation des changes ?
Avant d’aborder la question des objectifs assignés à ce nouveau dispositif communautaire, une présentation du corpus réglementaire qui constitue l’ensemble des textes de la nouvelle réglementation s’impose. Ainsi, le Règlement n°02/18 est structuré en 08 titres et 195 articles contre 8 titres et129 articles pour le précédent.
Au-delà de cette différence du point de vue de la forme, l’on peut également signaler que les griefs portés contre le Règlement d’avril 2000 ont été corrigés notamment ceux qui concernent le niveau d’imprégnation des acteurs et la vulgarisation. C’est pourquoi, les autorités communautaires ont publié 16 Instructions qui viennent préciser les modalités d’application du Règlement afin que tous les acteurs et parties prenantes soient à l’abri d’une quelconque asymétrie d’informations. Par la suite, 25 Lettres circulaires émises par la Banque Centrale rappellent les dispositions en vigueur et indiquent le mode d’emploi de leur mise en œuvre ainsi que les éléments nécessaires pour leur application. En sus de cela, le secteur extractif va bénéficier de dispositions spécifiques constituées de deux règlements additionnels et 04 instructions d’application desdits règlements. Enfin, au niveau opérationnel, les formulaires de reporting composés principalement des états relatifs aux DFX (Data of Foreign Exchange ou déclarations sur les transactions avec l’extérieur) et de leurs annexes seront élaborés afin de faciliter la liquidation des opérations.
Ainsi présenté, le nouveau Règlement vise donc à assurer la stabilité extérieure de la monnaie communautaire, le franc CFA, par le maintien de sa parité fixe avec l’Euro ; garantir le règlement des importations et de la dette en assurant la libre circulation des capitaux. Il doit aussi assurer la protection de l’économie nationale en évitant l’évasion fiscale, en limitant le désinvestissement, en attirant les capitaux et investissements étrangers. Son autre objectif consiste à limiter les transactions illicites avec l’extérieur en participant à la lutte contre le blanchiment des capitaux. De manière spécifique, les objectifs assignés au nouveau Règlement visent l’alignement sur les Statuts de la BEAC qui lui confère la responsabilité de la mise en œuvre de la politique de change de l’Union ; l’adaptation à l’environnement économique qui a particulièrement évolué avec de nouveaux outils et moyens de paiement et de nouveaux produits financiers ; l’harmonisation dans la CEMAC ; la simplification de certains régimes, la flexibilité de certaines dispositions ; la clarification du rôle des différents acteurs ; la simplification de la structure du texte ; et l’amélioration des règles de change manuel.
Le mode d’emploi
Sur le plan opérationnel, le Règlement de décembre 2018 est articulé autour de neuf principes directeurs. Il s’agit dans l’ordre, de : transferts libres des revenus ; l’absence de contrôle des changes ; l’obligation de rapatriement des devises ; la rétrocession des devises à la BEAC ; la domiciliation des importations et exportations ; la liberté des transactions courantes ; la déclaration a posteriori pour les opérations en capital entrant dans la CEMAC ; l’autorisation préalable limitée aux opérations en capital sortant de la CEMAC et aux comptes en devises offshore et onshore et, enfin, l’exigence d’apurement des opérations.
Pour que ces principes directeurs fonctionnent à merveille, une répartition claire des rôles de chaque acteur a été bien définie. Pour la Banque Centrale qui a compétence générale dans la mise en œuvre de la politique de change de la CEMAC, elle se charge de l’application de la réglementation, émission des autorisations, du contrôle des opérations et des transactions, de prendre des sanctions contre tous les agents économiques y compris ceux assujettis à la COBAC en cas de violation. La Commission Bancaire d’Afrique Centrale (COBAC), régulateur du marché bancaire de la sous-région, assure le contrôle des établissements assujettis. Il s’agit des établissements de crédit, de microfinance et de paiements ainsi que des bureaux de change. L’Autorité Monétaire et du crédit, assurée par le Ministère des Finances, effectue le contrôle des agents économiques autres que ceux assujettis à la COBAC. Elle assure également la tutelle générale et la définition de la politique de change dans le cadre du Comité Ministériel de l’UMAC, contrôle les frontières afin d’éviter les évasions de devises grâce aux services de la Douane. Les Intermédiaires agréés sont les seuls opérateurs qui détiennent le monopole de l’exécution des règlements. Ils procèdent à la vérification de la conformité des opérations avant leur exécution ainsi que le contrôle des établissements sous délégataires et font le reporting de l’ensemble des transactions réalisées par les assujettis à la BEAC. Les agents économiques ont quant à eux l’obligations de rapatrier l’ensemble des devises issues de leurs activités à la Banque Centrale. Ils doivent également procéder à la production de justificatifs et à l’apurement des opérations.
Contraintes et défis
L’entrée en vigueur du Règlement du 21 décembre 2018, a fait émerger un chapelet de contraintes et de défis. Ainsi, à l’instar des banques commerciales, la BEAC a dû faire face à une contrainte organisationnelle de taille. Car, il a fallu mettre en place dans un délai réduit, une plateforme informatique pour traiter les différentes opérations (e-transfer) ; acquérir des outils de suivi (Swift Scope) ; mettre en place des services dans les directions nationales, créer une direction centrale pour la coordination, recruter du personnel conséquent, établir des règles et procédures internes, instaurer un reporting et mettre en place un contrôle permanent des entités assujetties à la règlementation des changes. En raison des évolutions et des adaptations rencontrées sur le terrain, ce processus se poursuit encore à ce jour.
De plus, la BEAC, dès la mise en service du nouveau Règlement, a dû faire face à un afflux massif de demandes de transferts sortants en raison de la centralisation des réserves de changes dans ses livres. La Banque Centrale a ainsi mis en place un dispositif d’allocations hebdomadaires en faveur des banques commerciales opérant dans la CEMAC, afin de leur permettre d’exécuter avec célérité les transferts de faibles montants (inférieurs ou égaux à 50 millions XAF) de toute nature. Ces enveloppes qui peuvent atteindre 3 millions d’euros par semaine et par banque, sont accordées aux établissements de crédit pour faire face aux sollicitations de leur clientèle. En plus, la règlementation permet par ailleurs aux banques commerciales de ne pas rétrocéder 30% des devises rapatriées afin de répondre aux besoins courants de leur clientèle (les besoins courants sont les demandes de règlements extérieurs urgents des agents économiques).
D’une manière générale, la BEAC s’est attelée à assurer avec célérité l’exécution des opérations extérieures dans le respect des dispositions applicables en vigueur. Mais en dépit de ces défis et contraintes relevés, il reste que les opérateurs, comme on l’a souligné plus haut, font face à la rigidité et aux lourdeurs administratives, accusent également les délais de traitement des transferts jugés longs. Nombre d’entre eux pointent également du doigt la complexité d'interprétation de certains textes. Un ensemble de facteurs qui a un impact sur la trésorerie et la compétitivité des entreprises. A ce titre, il y a lieu de relever que les travaux d’élaboration des textes d’application de la règlementation des changes ne sont pas encore achevés et tiennent compte des évolutions rencontrées chaque jour sur le terrain en fonction des secteurs d’activités.
Impacts du nouveau Règlement
La réglementation des changes est un pilier de la souveraineté monétaire de la Zone CEMAC. Mais bon nombre d’acteurs, principalement des sociétés pétrolières multiplient les artifices pour bloquer le processus, et font, pour cela office de mauvais élèves en matière de respect de l’obligation de rapatriement. Cette indiscipline des compagnies pétrolières et des industries extractives occasionne un manque à gagner significatif évalué en 2022 à environ 6000 milliards Fcfa en réserves de changes et expose l’espace communautaire à la fragilité monétaire. Pour se donner bonne conscience, ces acteurs mettent à l’index la rigidité et les lourdeurs administratives, la longueur des délais de traitement des transferts, la complexité d’interprétation de certains textes, etc. Toutes ces choses si elles sont avérées avec des conséquences notables sur la trésorerie et la compétitivité des entreprises, ne doivent cependant pas justifier que certains agents tentent de s’exonérer du corpus réglementaire de la CEMAC en matière de change.
En dépit de cette indiscipline, la nouvelle règlementation des changes a permis au taux de couverture extérieure de la monnaie sous-régionale de se conforter depuis sa mise en œuvre. Elle est ainsi passée de 55% en 2018 à 77,5% au 02 juin 2025. Grâce à cette évolution, la valeur des rapatriements à la BEAC est passée 6 201,18 milliards Fcfa en 2019 à 13 898,53 milliards Fcfa en 2024, en hausse de plus de 75%. Cependant, ce progrès est fortement relativisé par le volume des transferts sortants, qui a atteint 13 409 milliards FCFA en 2024, soit presque autant que les rapatriements, et trois fois plus qu’en 2018. Ce « cercle vicieux » crée un déséquilibre qui neutralise les efforts de stabilisation monétaire. Car, bien qu’elles soient massivement rapatriées, les devises repartent presque immédiatement à l’étranger, affaiblissant les marges de manœuvre de la BEAC pour défendre la parité de la monnaie commune.
La réglementation des changes, introduite dans un contexte de crise de liquidité extérieure entre 2014 et 2016, visait justement à éviter une répétition de cette vulnérabilité. Seulement, il reste des défis à surmonter, notamment la réticence persistante des grandes entreprises, notamment pétrolières, à se conformer pleinement aux exigences de rapatriement. Il y a lieu de souligner l’importance d’une responsabilisation accrue de tous les opérateurs économiques, dès lors que le respect de la réglementation est un impératif pour renforcer l’autonomie financière de la CEMAC.
Perspectives
Les actions entreprises dans la CEMAC suite à l’entrée en vigueur de la Règlementation des Changes en mars 2019 ont permis d’écarter toute hypothèse de réajustement de la parité du franc CFA à travers le renforcement des réserves de change et du taux de couverture extérieure de la monnaie. Cette réglementation a eu pour effet collatéral d’améliorer la collecte des recettes fiscales des Etats, puis de les sécuriser, suite aux contrôles effectués par la BEAC, afin de s’assurer de l’acquittement par les agents économiques opérant dans l’espace communautaire des impôts dus sur toute opération avec l’étranger.
Afin de consolider les effets positifs déjà enregistrés, la BEAC prévoit de poursuivre les contrôles sur place et sur pièces auprès des assujettis, finaliser le déploiement des plateformes dématérialisées devant permettre un meilleur suivi des opérations internationales soumises à déclaration ou autorisation, et, enfin, d’organiser des actions de communication sur les derniers textes d’application du Règlement entrés en vigueur il y a peu. C’est dans cette perspective que, dans les prochains mois, la BEAC entend continuer de veiller au strict respect par les établissements de crédit de leur obligation en matière de rétrocessions des devises à la Banque Centrale ; poursuivre l’implémentation intégrale de la réglementation des changes, notamment à travers le rapatriement effectif des Fonds de réhabilitation des sites pétroliers ; renforcer les dispositifs de suivi et de contrôle des avoirs extérieurs injustifiés des opérateurs du secteur extractif et de l’ensemble des secteurs de l’économie ; améliorer la communication et la vulgarisation de la règlementation de changes auprès des assujettis, pour permettre un meilleur rapatriement des devises.
Tout ceci devrait permettre de tendre vers plus de flexibilité dans l’application de la Règlementation, sans compromettre les objectifs par un assouplissement ciblé portant sur une différenciation sectorielle des exigences (délais, pourcentages de rapatriement) ; une flexibilité sur les comptes en devises avec la possibilité de détenir une part des recettes pour des besoins spécifiques et une simplification des justificatifs à produire par les agents économiques.
Ces efforts de la BEAC permettront aussi de renforcer le dialogue et la coopération grâce à une concertation continue avec le secteur privé, la formation et la sensibilisation des acteurs et l’évaluation régulière du processus et les ajustements pragmatiques pour plus d’efficacité.
Pour conclure, il faut rappeler que la réglementation des changes a été introduite dans le corpus réglementaire de la CEMAC dans un contexte de crise de liquidité extérieure entre 2014 et 2016. Elle visait justement à éviter une répétition de cette vulnérabilité. Seulement, la réticence persistante de certaines entreprises, notamment pétrolières, à se conformer pleinement aux exigences de rapatriement plombe ses objectifs. D’où l’importance d’une responsabilisation accrue de tous les opérateurs économiques, car, le respect de la réglementation est un impératif pour renforcer l’autonomie financière de la CEMAC. Aussi, la Banque Centrale ne régule pas pour contraindre, mais pour construire une économie plus résiliente ; accompagner ses efforts, c'est bâtir ensemble un avenir financier plus sûr et plus prévisible pour notre sous-région.
